专访贾康：应优化宏观层面政府投资效益评价体系，基础设施建设还有很大空间丨中央经济工作会议深解读
21世纪经济报道记者周頔 北京报道 中央经济工作会议明确提出要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。该如何看待“提高投资效益”的要求？财政要在扩大投资与支持消费之间做怎样的平衡？政府投资又要如何优化投向和结构以实现效益的提高？
针对上述问题，华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康接受了21世纪经济报道记者的专访。他表示，提高投资效益需要优化宏观层面的政府投资效益评价体系，同时要建立更具有前瞻性与高水平的国土开发投资规划机制。当下扩大内需可特别注重以政府投资拉动民间投资，这也是政府投资综合绩效的重要组成部分。应充分借鉴“企业负面清单、政府正面清单”的管理模式，以有效、有序市场与有为、有限政府结合的资源配置机制推进中国式现代化进程。
贾康指出，我国基础设施建设还有很大空间，应积极考虑使用特别国债、超长期特别国债和地方专项债资金，推进全国各地的海绵城市及必然需要连带配套的一系列基础设施、公共工程项目建设。此外，在扭转民间投资下行趋势方面，必须加强产权保护，保护公平竞争，促进要素自由流动、打破隐形壁垒，实现制度规则法治化“一碗水端平”的统一。
华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部财政科学研究所原所长贾康 受访者/供图
优化宏观层面投资效益评价体系
《21世纪》：近期召开的中央经济工作会议明确提出要“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。你怎么看消费与投资对扩大内需的作用？为什么要重点强调“提高投资效益”？
贾康：当前制约经济发展的主要矛盾是国内有效需求不足，必须着力扩大内需，而所谓“三驾马车”中的消费与投资，则是扩大内需的两大主要抓手。对于二者之间的关系，近年来中央已明确强调要发挥“消费的基础作用和有效投资的关键作用”。
从学理上做考察分析，消费是基础。这是因为，一方面推动人类社会发展的原生动力是需求，无论是生存还是发展人们都需要消费。另一方面，一切经济活动的出发点和归宿，也是满足人民日益增长的美好生活需要，即要把发展成果不断转化为生活品质，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，这些都需要以产品和服务的最终消费来实现。
只有完整认识社会再生产的全过程，才能理解如何实现可持续的最终消费。不间歇的供需互动循环中，提升消费环节“用户体验”的所有看得见摸得着的创新，都是发生在供给侧。需求牵引供给，供给则又以创新形成有效产出而创造需求，这些供给都是来自社会中的生产经营活动，其源头就是投资。因此，投资的有效性，便成为供需循环可持续运转的关键。
衡量投资有效性的方法，在宏观层面与微观层面并不一致。在微观层面，企业单位可以计算投资收益率、企业利润率等相对容易量化的指标，通过成本—效益分析可以直接得出结果。而在宏观层面，如何衡量政府投资有效性，却一直是世界性的难题，并没有形成一套明确的量化考评体系。因为政府投资不只要考虑经济效益，更要追求国民经济综合效益，以必要的条件建设提供公共产品和公共服务，产生经济学有共识的“正外部性”，在推动国家经济和社会发展中增强可持续发展的后劲，从而不断提高民生水平。因此，在使用资金做相关建设项目的通盘决策上，政府投资一定要追求社会效益和直接经济效益的统筹和综合权衡。相关综合绩效的量化评价是颇有难度的。
此次中央经济工作会议提出“提高投资效益”，对政府而言，首先需要着眼于国民经济和社会发展综合绩效的追求，努力优化宏观层面的投资效益评价体系，同时在客观上也必然要求建立更具有前瞻性和高水平的国土开发顶层设计与投资规划科学决策机制。党的二十大报告指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。我们华夏新供给经济学研究院所致力形成的新供给经济学理论创新成果认为，对于总体而言的提高投资效益，可以充分地借鉴“企业负面清单、政府正面清单”的管理模式，以有效、有序市场与有为、有限政府结合的资源配置机制推进中国式现代化进程，其中政府投资的有效性是一大关键因素。
积极打通消费投资良性循环中的堵点
《21世纪》：中央经济工作会议提出大力提振消费的同时，也提出适度增加预算内投资。怎么看“适度增加”这个表述的含义？财政要在扩大投资与支持消费之间做怎样的平衡？
贾康：“适度增加”这个说法，既强调了投资要更加积极地发挥作用，也体现了要尽可能稳妥地推进其实施。
从现实情况来看，很多政府投资项目的直接经济效益并不如人意，也就常常受到质疑和指责。以青藏铁路项目为例，如果用微观层面的成本效益法进行分析，仅靠其客货运收入产生的现金流似乎都不易维持基本运营，想要收回前期投资恐怕更是遥遥无期。但青藏铁路修建后所产生的社会综合效益却是不可小觑的，这是我国维护国家统一和民族团结、依照“要想富先修路”的公共工程建设逻辑支持西藏的区域发展，使边疆人民群众共享改革开放成果，并巩固国家安全相关硬件的一项标志性项目，类似的大工程还有川藏铁路项目，以及在前些年作为重点项目建成的南水北调、西电东输等，这些公共基础设施建设，都是考虑追求社会综合效益的，决策时的眼界绝不限于直接效益的投资安排。
正是由于宏观层面的投资效益不好衡量，因此也会在一些具体项目中出现过大的模糊性和决策弹性，在可行性研究并不扎实的情况下，以及一些具体决策和工作环节出现扭曲和不当行为的情况下，造成低效、无效投资和投资资金损失。
对于“适度”的把控，要将投资与消费的内在关系理解到位，进而对应于具体的政府辖区国土开发通盘规划的顶层设计，形成定制化解决方案。扩大有效投资能够从供给端带动就业，带来提升和改善居民收入的“立竿见影”效果，再加上项目竣工后运营中的后续就业，从而带出居民消费的源头活水，即从初始环节入手，以有效投资提升居民就业带来的消费能力。其后，还应有政府优化再分配的针对性补贴、低保、以及提高养老、住房、医疗、义务教育等方面的社会保障水平，这些也能调动消费潜力，解除居民后顾之忧，使居民基于消费能力，提高把当期收入用于当期消费的意愿，畅通国民经济循环。另外，还有一些辅助性的举措如以旧换新财政补贴政策，支持消费信贷和居民保险产品的发展，特定阶段发放地方政府与商家联合促销的消费券等。
因此，财政政策并不应该将支持消费和扩大投资视为非此即彼的“零和博弈”，而是应该看作优化社会再生产和收入分配全程的系统工程，积极打通消费投资良性循环中的堵点，消除不利的制约的因素。
政府投资“适度”的要领，其内涵还应包括在量力而行又尽力而为的通盘考虑之下，尽可能打足公共工程建设项目的提前量，这样算总账，比频繁地多次做项目扩展升级是更合算的。
推进全国各中心区域的海绵城市建设
《21世纪》：提高投资效益需要选好投资方向、优化投资结构。下阶段政府投资要如何优化投向和结构？可以重点投资的领域有哪些？
贾康：对于投资而言，我认为首先需要中央从全局出发对国土空间开发给出顶层规划指导，比如规划全国的主体功能区布局，各地方层级再按照因地制宜、向下兼容、通盘协调的原则定制自己辖区的政府投资发展蓝图，这样“全国一盘棋”的政府投资安排就有了规划先行、多规合一、结构优化的特征。
各地区一定要力争有定制化的高水平解决方案。在投资执行过程中，则要有严格的工程监理，资金及时拨付专款专用，并充分地运用成本效益分析等微观层面的技术方法提高投资效益。
对于下阶段的重点投向，我认为应当积极考虑以政府投资推进全国各中心区域的海绵城市建设，以及必须连带考虑的一系列公共工程、基础设施建设项目。
随着全球气候变化的加剧，极端天气事件更加频繁且强烈。2021年7月20日郑州遭遇特大暴雨，2023年7月31日北京遭遇特大暴雨，近几年从南方到中部再到北方，类似的水灾对经济社会生活的严重冲击时有所闻。对于城市和中心区域防灾减灾来说，海绵城市建设将发挥巨大作用，过去就已有所重视，但苦于天文数字的资金很不容易筹集到位。当下中央明确地指导了以超常规的财政货币政策双松搭配扩大内需的宏观调控框架，在提高财政赤字率的同时，更大规模地发行不计入赤字的地方专项债、国家层面的特别国债和超长期特别国债，提供政策工具支持逆周期的扩大内需，我们要抓住这个战略机遇积极运用地方专项债、特别国债和超长期特别国债资金，支持那些早就想做而过去感觉资金受限而做不成的重要项目建设。
建设海绵城市，是形成尽可能高水平的减灾防灾条件支撑，这是负责任的政府的必然选择。而一旦做通盘的海绵城市规划建设，就一定要统筹规划和建设相关的水系整治和改造工程，也会涉及基本农田灌溉体系的优化建设，并必然要考虑统筹规划各中心区域的地下综合管廊，让各种管道、光缆、电缆、线路等进入管廊；同时也必须连带统筹规划中心城市的地铁、轻轨和立体交通网络，并配套建设停车场、地面和各节点的商业设施，再拉动更广义的各类公用设施、绿化环保、生活和娱乐设施配套等。地下综合管廊运用起来后可以收取年费，其源头是公共管网体系入网各个项目可能获得的使用者付费，虽然是弱现金流，但对应于30年到50年为期的长期资金，可以形成还本付息资金的积累和整个运行的闭环。因此，建设海绵城市等上述一些基础设施、公共工程项目的支出可以不列入预算赤字，其运营收入累积起来，就可以实现地方专项债、特别国债的还本付息。
做这些项目建设，在生产要素方面我们一样都不缺。我国本土的供给中，有钢材、水泥、劳动力，有技术力量、管理力量，只要配上特殊时期的长期、超长期资金来做投融资支持，就可以产生平时难以企及的政府投资综合绩效。
我国基础设施建设还有很大空间
《21世纪》：近年来我国现代化建设逐步推进，很多地方的基建投资连续多年高位数增长。你是否担心加力投资会导致过度建设等问题？如何看待当前我国基础设施领域的投资空间？
贾康：当前确实有一种观点，认为中国政府在基础设施等领域的投资太过超前，比如一些高速公路利用率不高，一些高铁线路运营亏损等。
但我在基本认识框架上并不认同这样的观点。我不否认我国的高速路、高铁建设、航空港建设等方面有一些问题和瑕疵，但总体而言可总结的基本规律是“要想富先修路”，这种公共交通基础设施建设的提前量是必须要打出来的，而且应尽可能打足。如前瞻性一次性做好规划，并将资金部署到位，从更长期的视角看，这样安排在综合绩效上看，可能的损失反而是最小的。
举例来说，北京首都国际机场航站楼已共有三座，其中2号航站楼于1995年10月开工，在1999年11月正式启用后不久，便无法满足航空运输吞吐量增长的需要，2003年、2004年历经多次改扩建后，3号航站楼又于2004年3月开工，2008年2月正式启用。可以看到2号和3号航站楼设计建设间隔不到10年，如果当年一次性将两个航站楼进行统筹规划，尽可能筹集资金两步并作一步建出来，投资资金使用的综合绩效一定会更高。
同样情况也出现在沈阳—大连高速公路建设上。沈大高速是国内第一批兴建的标志性高速公路，1990年刚刚建成通车的时候，就有人批评认为修建高速公路不适合我国发展中国家国情，是过度超前的投资，而社会上的民间评价却甚高。此后十年间沈大高速的使用率逐渐超过饱和度， 不得不在2002年开始全线封闭，重新征地并安排施工力量入场拓宽改造，于2004年8月29日改造完毕重新通车，全路段拓宽为八车道，这才满足了通行需求。类似的情况后来在上海南京间的沪宁高速路上又再次出现，吸取经验采取了不封路而实施逐段单侧通车、单侧递进施工的解决方案，但也有很明显的副作用，是不得已的办法。
当然，考虑到20世纪90年代和2000年前后我国的综合国力有限，较大幅给出提前量的投资建设也面临当时投资机制较单一的局限，上述的几个例子应该说是明显受到了历史条件限制。然而，当下我国的综合国力已经得到了较大提升，特别是有了主观方面借鉴吸收国内外经验后的认识提高而积极运用公债安全区筹资空间， 那么政府投资“两重”建设的提前量空间，当也应有所提升。
2021年，我国发布了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，对于社会经济发展的规划视野已经延伸到了2035年，这说明仅仅用5年、10年眼界来规划当前的投资与基础设施建设已经不够了。
因此，认为现在中国基建已趋于饱和、许多政府公共工程建设过于超前的观点，实际上在全局观上是落入了认识误区。以更长远的视角看，我国基础设施建设还有很大空间，地方政府需要破除认识局限、打开思路，科学规划前瞻布局，这样才能找到好的投向和标的，实现更有综合绩效和更具有大手笔创新水平的投资。
给民营企业做长期投资吃下“定心丸”
《21世纪》：中央经济工作会议提出加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。今年以来，全国固定资产投资增速放缓，民间投资同比有所下降。2025年政府投资要怎样带动社会投资？如何扭转民间投资的下行趋势？
贾康：在经济增长遭遇压力的时期，政府可以上马公共工程，推行“以工代赈”，拉动经济景气程度上升，从而改善市场预期，提振企业信心，带动非政府主体跟进投资。当经济活力回升、市场景气度提高，就会使更多的企业找到投资机会，从而促进整个市场活跃起来。这也是虽不易量化但确实存在、必须特别重视的政府投资综合绩效的一大组成部分。
面对宏观环境变化，近年来民营经济发展也确实面临不容忽视的困难，一些企业不仅在自身经营方面承受了较大压力，同时也在贷款融资、行政审批、竞标竞价等实务层面遭遇到“歧视”。
中央已反复强调毫不动摇支持民营经济发展壮大，2023年国家发改委成立了民营经济促进局，现在全国人大已启动审议民营经济促进法的立法程序，各地也推出一系列改善营商环境的政策举措。但必须指出，部分地方在落实过程中出现了偏差，并未有效贯彻“两个毫不动摇”大政方针，甚至认为民营经济是“软柿子”，被称为“远洋捕捞”的“违法式执法”成为影响民营企业生存发展和提振信心的反向动作。中央经济工作会议已明确提出“开展规范涉企执法专项行动”，近日《人民日报》发表评论称必须“斩断远洋捕捞式违规执法的黑手”，释放出了坚决有力维护企业合法权益的鲜明信号。
我认为，扭转民间投资下行趋势，必须注重标本兼治，而追求治本为上。要加强产权保护，维护公平竞争，促进要素自由流动、打破隐形壁垒，实现制度规则“一碗水端平”的统一，这些涉及治本的举措，一定要在具体工作中落实，让民营企业吃下改善和稳定预期、提振信心的“定心丸”，进而才能使他们形成长期主义行为模式去做“耐心资本”的积极投资。
市场经济必然要求建设法治经济，法治必须全面覆盖所有的经济社会活动。作为市场主体的企业应该面对“法无禁止即可为”的负面清单，促使他们调动一切潜力充分发挥聪明才智和首创精神去做试错创新。同时在政府方面，要勇于自我革命，面对“法无授权不可为”的正面清单，并且有权必有责地加上“责任清单”的奖惩问责机制。这就需要在我国改革的深水区，推进动真格啃硬骨头、攻坚克难的配套改革。
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