国常会：强化配套政策支持，进一步推动一揽子化债方案落地见效
21世纪经济报道记者杨志锦 上海报道
据央视新闻联播，国务院2月23日召开常务会议，听取2023年国务院部门办理全国人大代表建议和全国政协提案工作情况汇报，研究更大力度吸引和利用外资的政策举措，部署进一步做好防范化解地方债务风险工作等。
会议指出，按照党中央部署要求，经过各方面协同努力，地方债务风险得到整体缓解，为做好下一阶段工作打下了坚实基础。
这主要由于特殊再融资债化债和金融化债措施落地。去年10月特殊再融资债重启发行，用于置换纳入隐性债务之中的拖欠款、非标及城投债券，目前已发行1.39万亿元。与此同时，金融系统尤其银行支持地方债务化解的工作也启动，银行参与地方债务化解大致可分为两种情况：一是对本行贷款展期降息；二是债务置换。
前述措施尤其特殊再融资债落地后，短期城投债的兑付已无忧。去年8月以来高风险地区城投的信用也得到修复：一级市场上，发行下限动辄下调200BP，高认购倍数卷土重来；二级市场上，城投债信用利差不断压缩，有省份三个月内城投债利差压缩了400BP。
但不论是再融资化债还是金融化债，只是拉长了期限、降低了利率，地方全口径债务余额并未减少。而特殊再融资债置换之后，地方政府显性债务余额明显上升，还本付息压力更为刚性。与此同时，城投公司仍面临融资压力。
一位经常去地方融资平台调研的券商固收部人士表示，名单内的城投利息支付压力较大，因为城投公司ROA远低于债务利率，而地方政府财政收支压力较大、也难以提供支持。名单外的城投融资需要化债专班签字，程序更复杂，新增融资很难。
此次国常会提出，要坚持改革创新，强化配套政策支持，持之以恒攻坚推进，进一步推动一揽子化债方案落地见效。
去年7月24日召开的中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案。记者了解到，去年9月债务监测平台增加了“防范化解地方债务方案”模块，地方已组织填报相关数据，包括地方财政经济、相关资产、土地储备等基础数据及预算支出压减计划、拖欠账款化解计划、地方债务化解计划等。
近期地方披露的公开信息显示，一揽子化债方案包括一个总方案和若干个子方案（即1+N化债方案），但不同地方的子方案不同。如天津预算报告在回顾2023年工作时表示，将防范化解债务风险作为“一号工程”“一号战役”，调整设立全市化解政府性债务领导小组，同步组建市、区两级工作专班，进一步健全市负总责、各区尽全力化债的工作格局，制定实施 “1+10”全口径债务化解工作方案，统筹全市资金资源减债化险，圆满完成年度各项化债目标任务。
陕西省预算报告则表示，组织摸清全省债务底数，制定全省化债总体方案以及清理政府拖欠账款、化解地方中小银行风险、防范化解融资平台公司债务风险等专项方案。
对于今年化债的配套政策支持，市场高度关注特殊再融资债是否会有新额度下达。发行特殊再融资债券置换隐性债务后，隐性债务减少的规模和政府债务余额增加的规模相等。这就要求地方政府债务余额低于限额，相应才有置换的空间。从过往看，特殊再融资债券额度来源于结存限额。
财政部数据显示，2023年全国地方政府债务限额为421674.3亿元，截至2023年12月末，全国地方政府债务余额407373亿元，限额和余额的空间为1.43万亿元。由于特殊再融化债成效明显，市场预计今年继续新批特殊再融资债额度的概率较大。此外，金融化债措施如何进一步优化也是市场关注的焦点。
会议还提出，要强化源头治理，远近结合、堵疏并举、标本兼治，加快建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，在高质量发展中逐步化解地方债务风险。
“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制”起源于去年10月召开的中央金融工作会议。当时的会议提出，建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。
粤开证券首席经济学家罗志恒认为，在宏观税负下行、经济社会风险财政化驱动下，地方政府债务既有政绩观的驱动，更有被动式抬升，因此财政风险与金融风险的关联不能简单从政绩观纠偏和问责角度，更应建立起相应制度。概要言之，其一是从侧重结果导向到侧重过程和制度建设；其二是认识到债务形成既有地方政府主观，也有客观环境导致；其三是明确债务风险管理的目标是高质量发展，而不是压降债务绝对规模。
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